Конституционный суд о льготных пенсиях
КС РФ опубликовал собрание правовых позиций по вопросам, связанным с пенсионным обеспечением в России. В сборник вошли 7 постановлений и одно определение за период с июня 1998 г. по июль 2020 г.
В Постановлении от 15 июня 1998 г. № 18-П КС указал на недопустимость прекращения как начисления, так и выплаты трудовых пенсий гражданам РФ, проживающим за границей. Соответственно, право гражданина на получение полагающейся ему трудовой пенсии не может связываться с таким условием, как постоянное его проживание в России.
Законом о выплате пенсий гражданам, выезжающим на ПМЖ за пределы РФ, устанавливалось, что с 1 июля 1993 г. пенсионер, постоянно проживающий за пределами России, имеет право получать назначенную ему пенсию в период проживания в другой стране (в том числе переводить пенсию за границу).
«Применение спорного закона на практике выявило пробел, а именно – отсутствие чёткого указания на распространение закона на тех лиц, которые уехали из России до этой даты, а также на лиц, получавших пенсию по нормам российского законодательства и за счёт средств РФ (имелись в виду военные пенсионеры, проживавшие в странах Балтии), но выехавших в другую страну не с её территории».
Итогом упущения законодателя стало применение норм закона только к тем, кто выезжал именно из России после введения Закона в действие.
«Лицам, выехавшим на ПМЖ за границу из России до 1993 г. либо после этой даты, но не с территории РФ, в возобновлении выплаты пенсий и переводе их в те страны, где они в настоящее время проживали, было отказано. Точку в таких спорах поставил КС».
Как следует из Постановления от 29 января 2004 г. № 2-П, законоположения, согласно которым исключается льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и отменяется включение некоторых нестраховых периодов в общий трудовой стаж при исчислении расчётного размера трудовой пенсии в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путём конвертации (преобразования) в расчётный пенсионный капитал, не могут служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение. Это обстоятельство, пояснил КС, касается размера пенсии, на который рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично).
В Определении № 231-О/2005 отмечается, что право женщин на досрочное назначение трудовой пенсии по старости независимо от их семейного положения, непосредственного воспитания детей – инвалидов с детства (в домашней обстановке или в специнтернатах) представляет собой гарантию особой социальной защиты (льготу) матери, выполнявшей социально значимую функцию воспитания ребёнка-инвалида, сопряженную с повышенными психологическими и эмоциональными нагрузками, а также физическими и материальными затратами. Такая норма, отметил КС, не предусматривает право на досрочную пенсию для отцов детей – инвалидов с детства, даже в случаях их воспитания без матери. Такое регулирование, подчеркнул КС, несоразмерно ограничивает права отцов детей-инвалидов, воспитавших их без матерей, на пенсионное обеспечение с точки зрения справедливой и равной социальной защиты обоих родителей (назначения пенсии на льготных условиях).
Рассматриваемый случай касается пенсионного обеспечения в контексте гендерной дискриминации.
«КС прямо указал, что право на досрочное назначение пенсии в рассматриваемом случае не обусловлено фактом рождения ребёнка, поэтому воспитание ребёнка-инвалида отцом в отсутствие матери не может служить основанием для лишения отцов соответствующего права. Подобный подход, тем не менее, подразумевает признание Судом факта, что обязанности по воспитанию ребёнка-инвалида в полной семье преимущественно лежат на матери, которая, соответственно, должна получать преимущественное право более раннего выхода на пенсию. Поэтому, несмотря на принцип формального равенства мужчин и женщин, в позициях СК прослеживается приверженность гендерному стереотипу о социальном предназначении женщин».
В действительности таких отцов-одиночек не так много. Кроме того, как показывает практика, в полных семьях, где есть ребёнок-инвалид, досрочную пенсию обычно оформляет мать.
«Но ущемление прав отцов, особенно отцов-одиночек, недопустимо. КС восстановил справедливость с учётом равной соцзащиты обоих родителей».
Согласно следующему Постановлению № 9-П/2007, неуплата страхователем в установленный срок или неполная уплата им страховых взносов в ПФР в пользу работающих у него по трудовому договору застрахованных лиц не должна препятствовать реализации последними права своевременно и в полном объёме получить трудовую пенсию. КС подчеркнул, что соответствующие взносы должны быть уплачены, а их уплата должна быть обеспечена – в том числе в порядке принудительного взыскания. В противном случае искажалась бы суть государственной гарантии на пенсионное обеспечение застрахованных лиц.
Из-за невыполнения некоторыми работодателями указанных обязательств их работникам не засчитываются периоды работы, за которые страховые взносы начислялись, но не уплачивались. Тем самым эти лица безосновательно лишаются части трудовой пенсии. Кроме того, исключение из страхового стажа периодов работы, за которые страхователем не были уплачены страховые взносы, равно как и снижение в указанных случаях у застрахованных лиц, работавших по трудовому договору и выполнивших требуемые от них законом условия, размера страховой части трудовой пенсии, фактически означает установление таких различий в условиях приобретения пенсионных прав (в зависимости от того, исполнил страхователь (работодатель) надлежащим образом обязанность по перечислению страховых платежей в ПФР или нет), которые не могут быть признаны конституционными.
Лица, работающие по трудовому договору, подлежат обязательному социальному страхованию с момента заключения указанного договора, а уплата страховых взносов является обязательной для каждого работодателя.
«До 2007 г. последствиями полной или частичной неуплаты работодателем взносов в ПФР было предъявление исков с требованиями о перерасчёте пенсий с учётом начисленных, но не уплаченных взносов. То есть законодательство нарушал работодатель, а последствия касались напрямую работника».
КС не только указал на неконституционность таких действий, но и обязал государство вплоть до установления надлежащего правового регулирования принять на себя исполнение обязанности по перечислению ПФР необходимых средств для обеспечения пересмотра размеров страховой части трудовых пенсий.
В Постановлении от 27 ноября 2009 г. № 18-П Суд указал на гарантии обеспечения равных условий для реализации лицами, относящимися к одной и той же категории (дети умершего (погибшего) военнослужащего, проходившего службу по контракту, достигшие 18 лет и обучающиеся в образовательных учреждениях с отрывом от производства), пенсионных прав вне зависимости от места расположения образовательного учреждения – на территории РФ или за её пределами.
Российское законодательство, указал КС, не препятствует предоставлению самостоятельно поступившим в иностранные образовательные учреждения и обучающимся по очной форме совершеннолетним детям умерших военнослужащих-контрактников права на получение пенсии по потере кормильца до окончания обучения, но не дольше чем до достижения ими 23 лет – на равных условиях с гражданами, относящимися к той же категории, но обучающимися в иностранных образовательных учреждениях по направлению на учёбу в соответствии с международным договором РФ.
В Постановлении № 16-П/2016 отмечено, что потеря в мирное время двоих и более детей, погибших при исполнении ими обязанностей военной службы (службы в ОВД), является основанием для оказания их родителям максимально возможной соцзащиты, в том числе при определении размера пенсионного обеспечения. Такое обстоятельство должно учитываться при назначении им пенсии по потере кормильца.
Как следует из Постановления от 5 декабря 2017 г. № 36-П, условия назначения страховой пенсии по потере кормильца детям, обучающимся очно по основным образовательным программам в образовательных организациях, должны определяться так, чтобы обеспечить её выплату всем лицам, относящимся к данной категории (включая тех, кто обучается очно в зарубежных образовательных организациях по образовательным программам, которые могут быть отнесены к категории основных). Это правило действует независимо от способа поступления таких лиц в иностранные образовательные организации (самостоятельно либо по направлению согласно с международными договорами РФ) – до окончания ими обучения, но не дольше чем до достижения 23-летнего возраста.
Исходя из Постановления от 26 февраля 2018 г. № 10-П/2018, гражданин, которому назначены пенсия по инвалидности и ежемесячная денежная выплата, не должен претерпевать всю полноту неблагоприятных последствий, если впоследствии выявляется незаконность принятого в отношении него решения (в том числе в связи с признанием представленной им справки об установлении инвалидности недействительной) –безотносительно к характеру нарушений, допущенных учреждением медико-социальной экспертизы, притом что сами эти нарушения не являются следствием противоправных действий получателя пенсии.
КС подчеркнул, что суды в каждом конкретном споре о взыскании денежных средств в связи с перерасходом средств ПФР, обусловленным ошибочной выплатой пенсии по инвалидности, обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства дела, свидетельствующие о наличии либо отсутствии признаков недобросовестности (противоправности) в действиях лица, которому была назначена такая пенсия.
Роясь в принятых документах Конституционного суда наткнулся на Определение Конституционного суда, которое смешало все определения и подготовило почву для отказа нашим искам по понижающему коэффициенту. Полностью нарушив и извратив обе статьи , как 43 часть 2 , так и 49 пунк Б. ФЗ 4486-1.
Сколько ухищрений и обходов они понапридумывали. Противоречий с ранее изданными Определениями.
У них теперь ответ один: военная пенсия нам предоставляется государством на его усмотрение, это типа его право - хочет увеличивает, хочет снижает, хочет обрезает, а может вообще лишить, сказав, что нам ранее наперед оплатили ОПЕРЕЖАЮЩИМИ ТЕМПАМИ. Это теперь прерогатива Государства, а Конституционный суд теперь умывает руки.
Выкладываю это определение https://legalacts.ru/doc/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-08122015-n-2739-o-po/#100019:
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 8 декабря 2015 г. N 2739-О
ПО ЗАПРОСУ ЛЕНИНСКОГО РАЙОННОГО СУДА ГОРОДА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПРИОСТАНОВЛЕНИИ ДЕЙСТВИЯ ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 43 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ЛИЦ, ПРОХОДИВШИХ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ, СЛУЖБУ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЕ, ОРГАНАХ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОБОРОТОМ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ, УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ, И ИХ СЕМЕЙ" В СВЯЗИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ "О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2015 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2016 И 2017 ГОДОВ" И ЧАСТИ 9 СТАТЬИ 8 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2015 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2016 И 2017 ГОДОВ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Ленинского районного суда города Санкт-Петербурга,
1. В Конституционный Суд Российской Федерации 19 октября 2015 года поступил запрос Ленинского районного суда города Санкт-Петербурга о проверке конституционности положений:
Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 397-ФЗ "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29 июня 2015 года N 173-ФЗ), в соответствии с которым с 1 января 2015 года приостанавливается до 1 января 2016 года действие части второй статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (статья 1) ;
части 9 статьи 8 Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 20 апреля 2015 года N 93-ФЗ), согласно которой размер денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии со статьей 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1, с 1 января 2015 года составляет 62,12 процента от размера указанного денежного довольствия.
Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, в производстве Ленинского районного суда города Санкт-Петербурга находится гражданское дело по иску гражданина Н.В. Караблинова (пенсионера Министерства обороны Российской Федерации) к Военному комиссариату Ленинградской области о перерасчете размера получаемой им пенсии за выслугу лет исходя из увеличенного на 2 процента размера денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии, с 1 января 2015 года.
В связи с удовлетворением заявленного в судебном заседании представителем истца ходатайства о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации для проверки конституционности подлежащих применению законоположений судья Ленинского районного суда города Санкт-Петербурга Е.Б. Самсонова приостановила производство по делу определением от 14 апреля 2015 года, в котором предметом проверки (уточненным в запросе) была ошибочно указана часть вторая статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1.
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации заявитель, полагая, что предусмотренные оспариваемыми нормами Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 397-ФЗ и Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ изменения пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу (приостановление действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 с 1 января 2015 года), свидетельствуют об одностороннем отказе государства от своих публично-правовых обязательств без какого-либо компенсационного механизма, просит проверить их на соответствие статьям 1 , 2 , 6 (часть 6), 7 , 15 (часть 1) , 17 (часть 1) , 18 , 19 , 39 ( части 1 и 2 ) и 55 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, заявитель усматривает противоречие оспариваемых законоположений Соглашению о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 года (статья 1), в связи с чем их применение при разрешении данного спора считает не соответствующим статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1) , относит определение механизма реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий, правил исчисления их размеров, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2) .
Федеральный законодатель обладает достаточно широкой компетенцией в указанной сфере и вправе закрепить в законе правовые основания начисления пенсий, размеры пенсий, порядок их исчисления и выплаты, а также, как неоднократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, изменять установленное им в данной сфере регулирование, учитывая финансово-экономические возможности государства на соответствующем этапе его развития и соблюдая при этом конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан.
2.1. Учитывая особую значимость военной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасностью государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, федеральный законодатель в Законе Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 предусмотрел для военнослужащих дополнительные гарантии и льготы по пенсионному обеспечению, в частности право на получение пенсии за выслугу лет, а именно: определил состав денежного довольствия, из которого исчисляются пенсии, назначаемые лицам, подпадающим под действие данного Закона (часть первая статьи 43) , и основания перерасчета размера пенсий, в том числе обусловленные увеличением денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы исходя из уровня увеличения денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий (пункт "а" части первой статьи 49) .
Таким образом, пенсионное законодательство предусматривает механизм, гарантирующий пенсионерам из числа лиц, проходивших военную службу, повышение уровня их пенсионного обеспечения при увеличении денежного довольствия военнослужащих (оклада по должности, воинскому званию и процентной надбавки за выслугу лет).
2.2. В связи с реформированием в 2011 году системы денежного довольствия военнослужащих, в результате которого с 1 января 2012 года значительно увеличились оклады их денежного содержания, в законодательство о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, был внесен ряд изменений, касающихся правил учета денежного довольствия для исчисления пенсий, а также их перерасчета.
Так, с 1 января 2012 года было предусмотрено исчисление размера пенсий исходя из нового - более высокого - денежного довольствия военнослужащих, но со снижением величины денежного довольствия, учитываемого при определении размера пенсий лицам, проходившим военную службу, со 100 процентов до 54 процентов. Одновременно было установлено правило о ежегодном увеличении с 1 января 2013 года указанного денежного довольствия на 2 процента либо в большем объеме (в зависимости от уровня инфляции) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в целях достижения 100 процентов его размера, а также закреплено основание пересмотра размера пенсий с учетом указанного увеличения денежного довольствия ( часть вторая статьи 43 и пункт "б" части первой статьи 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 в редакции Федерального закона от 8 ноября 2011 года N 309-ФЗ). Дополнительное ежегодное увеличение пенсии гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2 процента было закреплено и Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации".
В целях реализации данных предписаний Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" было предусмотрено установление денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии со статьей 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1, с 1 января 2013 года в объеме 56,0 процента, а с 1 октября 2013 года - 58,05 процента от размера указанного денежного довольствия (часть 9 статьи 10).
Аналогичное регулирование было установлено Федеральным законом от 2 декабря 2013 года N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", согласно части 9 статьи 9 которого указанное денежное довольствие, подлежащее учету при исчислении пенсии, с 1 января 2014 года составляло 60,05 процента, с 1 октября 2014 года - 62,12 процента. Тем самым в 2013 и 2014 годах были заданы опережающие темпы доведения величины денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий военным пенсионерам, до ее максимального уровня.
Учитывая данное обстоятельство и исходя из имеющегося на эти цели объема финансовых средств, законодатель принял облеченное в форму специального федерального закона решение о приостановлении до 1 января 2016 года действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 ( статья 1 Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 397-ФЗ).
Одновременно с этим законодатель, принимая во внимание осуществление в период 2013 - 2014 годов правового регулирования по установлению величины денежного довольствия, подлежащего учету при исчислении пенсий, и стремясь обеспечить его преемственность в условиях приостановления действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1, воспроизвел в части 9 статьи 8 Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 20 апреля 2015 года N 93-ФЗ) значение величины такого денежного довольствия, достигнутое в порядке ее опережающего доведения до максимального уровня, и в последующем предусмотрел, что размер денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии со статьей 43 названного Закона Российской Федерации, с 1 января 2015 года составляет 62,12 процента, с 1 октября 2015 года - 66,78 процента от размера указанного денежного довольствия (Федеральный закон от 1 декабря 2014 года N 397-ФЗ в редакции Федерального закона от 29 июня 2015 года N 173-ФЗ и Федеральный закон от 20 апреля 2015 года N 93-ФЗ в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 28 ноября 2015 года N 329-ФЗ).
Тем самым законодатель, по существу, заявил о своем намерении в целях компенсации возможных негативных последствий решения о приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 обеспечить в течение 2015 года дополнительное увеличение денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий. Следовательно, оспариваемое правовое регулирование в системе действующего законодательства установлено законодателем в пределах дискреционных полномочий, прямо предусмотренных пунктом 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, направлено на обеспечение баланса частных и публичных интересов, в том числе за счет последовательного увеличения размера денежного довольствия, подлежащего учету при исчислении пенсий.
3. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П и в определениях от 5 июля 2005 года N 246-О и от 21 февраля 2008 года N 106-О-О выразил правовую позицию, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; поскольку федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, федеральный законодатель вправе приостанавливать действие финансово емких норм, которыми обеспечивается реализация прав и свобод граждан, только если при этом будет предусмотрен надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
Оспариваемые законоположения, не исключающие обязательств по сохранению и повышению размера пенсий военнослужащим за выслугу лет, в силу приведенной правовой позиции не могут расцениваться как допускающие отказ государства от установленного порядка пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и нарушающие конституционный принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
При приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 федеральным законодателем была обеспечена не только разумная стабильность правового регулирования, не допускающая снижение с 1 января 2015 года достигнутой ранее величины денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии, но и закреплен надлежащий механизм, обеспечивающий реализацию пенсионных прав лиц, проходивших военную службу, в объеме не ниже ранее принятых публично-правовых обязательств ( часть 2 статьи 1 Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 397-ФЗ), что свидетельствует об отсутствии неопределенности в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 397-ФЗ и части 9 статьи 8 Федерального закона от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ в указанном заявителем аспекте.
Кроме того, оспариваемые законоположения в системе действующего правового регулирования направлены на увеличение в 2015 году абсолютного размера указанных пенсий в денежном выражении, что согласуется с предусмотренным статьей 1 Соглашения о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 года правилом о том, что уровень пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, устанавливаемый законодательством государств-участников в соответствии с Соглашением о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей от 14 февраля 1992 года, не может быть ниже уровня, установленного ранее законодательными и другими нормативными актами бывшего Союза ССР.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Ленинского районного суда города Санкт-Петербурга, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации
Как видите, судья, которая подала этот запрос в КС РФ, видимо хотела встать на нашу сторону, но Зорькин её осадил. Я не удивлюсь, что её уже уволили.
С.А. ЧИРКОВ
Чирков С.А., кандидат юридических наук, начальник Департамента организации назначения и выплаты пенсий ПФР.
Известно, что ретроспективность применения пенсионного законодательства является характерной чертой современного отечественного пенсионного права .
Подробнее см.: Чирков С.А. О ретроспективном характере современного пенсионного права // СПС КонсультантПлюс, 2016.
С 1 января 2015 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" при исчислении страхового стажа в целях определения права на страховую пенсию закреплена законодательная возможность учета периодов работы и (или) иной деятельности, которые имели место до указанной даты и засчитывались в трудовой стаж в соответствии с законодательством, действовавшим в период выполнения работы (деятельности), с применением правил подсчета соответствующего стажа, предусмотренных названным законодательством (часть 8 статьи 13 Закона N 400-ФЗ). Ровно такая же возможность теперь существует и для стажа на соответствующих видах работ, необходимого для определения права на досрочное назначение страховой пенсии (части 3 и 4 статьи 30 Закона N 400-ФЗ).
Далее - Закон N 400-ФЗ.
Данный порядок подсчета страхового стажа подразумевает возможность учета приобретенных гражданином периодов работы и (или) иной деятельности по нормам того "старого" правового регулирования, которое действовало именно во время приобретения соответствующих пенсионных прав. Такой механизм можно назвать ретроспективно-последовательным (линейным) порядком исчисления стажа, при котором периоды стажа рассматриваются и соотносятся с правовым регулированием, применявшимся исключительно в период выполнения той или иной работы или деятельности. Иными словами, соответствующие периоды могут учитываться при подсчете страхового стажа гражданам, которые их приобрели в период применения впоследствии утратившего силу законодательства, но положения этого законодательства не могут распространяться на периоды стажа, которые также имели место ранее, но до вступления его в силу. Это очень важно в условиях неоднократного изменения правил исчисления стажа, что, как раз, характерно для пенсионной системы нашей страны.
Ретроспективно-последовательный порядок исчисления стажа, как законодательно закрепленный, может действовать в отношении любого правомочного застрахованного лица, который обратился за назначением страховой пенсии, если это ему выгодно.
Вместе с тем выражением ретроспективного характера пенсионного права является также возможность применения при осуществлении пенсионного обеспечения правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации , в первую очередь, закрепленной в Постановлении КС РФ от 29 января 2004 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан" . Правоприменитель должен знать решения КС РФ, в которых рассматривается пенсионное законодательство, поскольку исходя из правовой природы этих решений они реально участвуют в процессе правового регулирования, влияют на права граждан, формируют правоприменительную практику и часто направлены на изменение законодательства. Для практики важно, что при решении конкретного пенсионного юридического дела можно сослаться непосредственно на соответствующее решение КС РФ .
Далее - КС РФ или Суд.
Далее - Постановление 2-П, правовая позиция 2-П.
Подробнее см.: Чирков С.А. Влияние федерального конституционного правосудия на пенсионные права граждан // СПС "КонсультантПлюс", 2015.
Напомним, что КС РФ в названном Постановлении исследовал вопросы соответствия Конституции Российской Федерации норм вступившего в силу с 1 января 2002 г. Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" , которые напрямую не предусматривали возможности льготного исчисления некоторых периодов, засчитываемых в общий трудовой стаж (к примеру, периодов работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), а также не позволяли учитывать в стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, которые ранее, до введения в действие Закона N 173-ФЗ, в него включались (в частности, речь идет о периодах подготовки к профессиональной деятельности: обучение в училищах, школах и на курсах по подготовке кадров, повышению квалификации и по переквалификации, в средних специальных и высших учебных заведениях, пребывание в аспирантуре, докторантуре, клинической ординатуре).
Далее - Закон N 173-ФЗ.
В результате КС РФ признал нормы Закона N 173-ФЗ в той части, в какой они при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключали льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяли учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
Основанием для такого решения явилась выработанная Судом правовая позиция, исключительно важная для пенсионного правоприменения, о том, что соответствующие нормы Закона N 173-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм не могут служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично). Тем самым эти нормы не препятствует гражданину исчислить стаж по нормам ранее действовавшего законодательства.
При этом КС РФ установил, что конституционно-правовой смысл рассмотренных норм Закона N 173-ФЗ, выявленный в Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.
В этой связи, фактически во исполнение рассмотренной выше правовой позиции Суда, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения в письме от 4 июня 2004 г. N МЗ-637 "О порядке применения положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 г. N 2-П" сообщило в адрес органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, о том, что при определении права на трудовую пенсию исчисление страхового стажа и (или) стажа на соответствующих видах работ, имевших место до вступления в силу Закона N 173-ФЗ, может производиться по нормам действовавшего на 31 декабря 2001 г. правового регулирования (независимо от продолжительности трудового стажа на указанную дату).
См.: Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321.
Данная позиция по-прежнему актуальна и применяется при установлении пенсий в настоящее время, в условиях действия Закона N 400-ФЗ. В итоге гражданин имеет право на исчисление периодов стажа, приобретенных до 1 января 2002 г. - даты вступления в силу Закона N 173-ФЗ, по нормам законодательства, которое действовало по состоянию на 31 декабря 2001 г. (Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и принятые в его развитие нормативные правовые акты), даже тех из периодов работы или иной деятельности, которые приходятся на время до введения в действие этого законодательства. Такой механизм подсчета стажа можно назвать ретроспективно-статичным (фиксированным), поскольку в этой ситуации при исчислении стажа применяется законодательство, действовавшее до конкретной даты, с которой сменилось правовое регулирование, а не все пенсионные законы, которые применялись в период трудовой жизни человека.
По своей сути правовые позиции КС РФ не могут утратить силу.
Далее - Закон N 340-1.
На практике совокупность двух названных порядков (ретроспективно-последовательного и ретроспективно-статичного) позволяет в полной мере обеспечить выполнение одного из основных принципов пенсионного права, сформулированного в том числе и в решениях КС РФ, - сохранения приобретенных пенсионных прав, предоставить гражданину наиболее выгодный вариант пенсионного обеспечения. Вместе с тем в правоприменительной практике действуют эти механизмы независимо друг от друга, для их одновременного применения при рассмотрении одного пенсионного юридического дела (к примеру, применение при исчислении страхового стажа гражданина ретроспективно-последовательного порядка, а при подсчете его же стажа на соответствующих видах работ - позиции 2-П) оснований не имеется.
Следует иметь в виду, что названные механизмы различаются с точки зрения возможности их применения к конкретному пенсионному юридическому делу заинтересованного лица. Первый из них - ретроспективно-последовательный закреплен в Законе N 400-ФЗ, что, как отмечалось выше, позволяет его использовать при наличии правовых оснований в целях установления пенсии при соблюдении одного единственного условия - наличия выгоды для правомочного гражданина.
Второй же из них - ретроспективно-статичный более сложен в применении, это объясняется тем, что он вытекает из решения КС РФ и обусловливается его правовой позицией.
Поэтому целесообразно сформулировать базовые принципы применения Постановления 2-П при осуществлении пенсионного обеспечения.
Еще раз внимательно посмотрим на правовую позицию 2-П: соответствующие нормы Закона N 173-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм не могут служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично). Тем самым эти нормы не препятствуют гражданину исчислить стаж по нормам ранее действовавшего законодательства.
Таким образом, мы видим, что, во-первых, эта позиция распространяется на условия пенсионного обеспечения, которые существовали до изменения положений пенсионного законодательства, новые нормы не могут ухудшать то, что было до их введения в действие, во-вторых, принципиально важно, что на данные условия гражданин должен был рассчитывать (то есть не только знать или догадываться об оных, но и осознавать, надеяться, что они будут к нему применяться, поскольку он во время приобретения стажа подпадал под действие российского режима обязательного пенсионного страхования (пенсионного обеспечения)). И, наконец, в-третьих, не имеет правового значения, был ли на дату изменения правового регулирования выработан по нормам прежнего пенсионного законодательства заинтересованным лицом стаж, требуемый для определения права на пенсию, полностью или частично.
Итак, принимая во внимание изложенное выше, к названным принципам следует отнести следующие основные положения.
- Учет правовой позиции 2-П только в отношении условий пенсионного обеспечения, которые существовали по состоянию на 31 декабря 2001 года. Иными словами, если в отечественное пенсионное законодательство начиная с указанной даты были введены нормы, устанавливающие новые условия установления пенсий, то Постановление 2-П их не затрагивает. Здесь одним из самых явных примеров является отсутствие правовых оснований для подсчета "северного" и страхового стажа с применением позиции 2-П при определении права на повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (норма об установлении, в тот период согласно используемой терминологии, повышенного фиксированного базового размера страховой части и трудовой пенсии по инвалидности лицам, имеющим требуемый "северный" и страховой стаж, вступила в силу в рамках действия Закона N 173-ФЗ с 1 января 2008 года). Такой же подход будет действовать и при подсчете "сельского" стажа, необходимого для установления повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии гражданам, проработавшим не менее 30 календарных лет в сельском хозяйстве, в соответствии с частью 14 статьи 17 Закона N 400-ФЗ .
Также в данном случае показательной является ситуация с исчислением страхового стажа военным пенсионерам, претендующим на назначение страховой пенсии по старости (без фиксированной выплаты). Право на одновременное получение пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности, предусмотренных Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", и страховой пенсии по старости без фиксированной выплаты (ранее - страховой части трудовой пенсии по старости) было предоставлено военным пенсионерам на основании Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения", действия которого в этой части распространялись на правоотношения, возникшие с 1 января 2007 года. В этой связи позиция 2-П при исчислении страхового стажа военным пенсионерам в целях назначения им страховой пенсии (без фиксированной выплаты) не применяется. Это же справедливо и по отношению к иным ситуациям, когда право на российскую страховую пенсию было предоставлено отдельным категориям лиц после 31 декабря 2001 года.
- Применение правовой позиции 2-П в отношении лиц, которые рассчитывали на условия пенсионного обеспечения, закрепленные в законодательстве, действовавшем по состоянию на 31 декабря 2001 года. Этот принцип касается круга лиц, при осуществлении пенсионного обеспечения которых возможен учет Постановления 2-П. Здесь главное помнить, что рассматриваемая правовая позиция может действовать исключительно в отношении тех граждан, на которых распространялось пенсионное законодательство Российской Федерации до 1 января 2002 года. Если же гражданин не подпадал под действие российского правового регулирования в области обязательного пенсионного страхования (пенсионного обеспечения), то, следовательно, он не мог надеяться и рассчитывать на применение к себе условий и норм пенсионного обеспечения, предусмотренных в Законе N 340-1, поэтому правовая позиция 2-П к такому гражданину применяться не может.
Иначе говоря, в данном случае речь идет о категориях застрахованных лиц, рассчитывавших на пенсионное обеспечение по нормам Закона N 340-1 в силу своего постоянного проживания в России, осуществления на ее территории трудовой и (или) иной общественно-полезной деятельности, и которые в этой связи подпадали во время соответствующей деятельности под действие правил обязательного пенсионного страхования (пенсионного обеспечения) в нашей стране, тем самым приобретали пенсионные права и имели возможность их реализации в условиях действия Закона 340-1 (могли иметь право на пенсию).
Например, в соответствии с положениями статьи 4 Закона N 340-1 основным условием предоставления права на пенсию иностранным гражданам и лицам без гражданства являлось постоянное проживание в России. Поэтому иностранцы и апатриды, которые переехали на постоянное место жительства в Россию после 31 декабря 2001 г., априори не могли рассчитывать на условия и нормы пенсионного обеспечения, предусмотренные Законом N 340-1.
- Возможность исчисления страхового стажа согласно действовавшему на 31 декабря 2001 г. правовому регулированию независимо от продолжительности у гражданина трудового стажа на указанную дату. Для применения позиции 2-П совершенно неважно - 2 года стажа приобрел до 1 января 2002 г. правомочный гражданин или 35 лет.
Исходя из изложенных принципов и рассматриваются конкретные вопросы, возникающие в правоприменительной практике. Правоприменитель всегда должен выбрать ту норму, которая подходит и тем самым должна регулировать соответствующую жизненную ситуацию. Для этого устанавливается тождество между жизненными обстоятельствами и юридическими фактами, которые необходимы для возникновения соответствующих пенсионных правоотношений.
Читайте также: